2023-09-26 15:05:07 0
位于三江源國(guó)家公園內(nèi)的一處藏羚羊保護(hù)區(qū)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者苗露/攝
中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者|季曉莉
近日，我國(guó)宣布設(shè)立第一批國(guó)家公園，包括三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山，保護(hù)面積達(dá)23萬(wàn)平方公里，涵蓋了我國(guó)陸域近30%的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類。
黨的十八屆三中全會(huì)提出建立國(guó)家公園體制改革任務(wù)以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)政策文件，建立了國(guó)家公園“四梁八柱”的制度框架，形成了構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系頂層設(shè)計(jì)。自2016年以來(lái)，在全國(guó)陸續(xù)開(kāi)展了10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，在管理體制創(chuàng)新、嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)、社區(qū)融合發(fā)展等方面做了積極探索和實(shí)踐。目前，國(guó)家公園體制試點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)基本完成。
首批5個(gè)國(guó)家公園開(kāi)啟新管理模式
三江源國(guó)家公園，保護(hù)面積19.07萬(wàn)平方公里，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江源頭的整體保護(hù)，是地球第三極青藏高原高寒生態(tài)系統(tǒng)大尺度保護(hù)的典范。大熊貓國(guó)家公園，保護(hù)面積2.2萬(wàn)平方公里，橫跨四川、陜西、甘肅三省，是野生大熊貓集中分布區(qū)和主要繁衍棲息地，保護(hù)了全國(guó)70%以上的野生大熊貓。東北虎豹國(guó)家公園，保護(hù)面積1.41萬(wàn)平方公里，居住著我國(guó)境內(nèi)規(guī)模最大、唯一具有繁殖家族的野生東北虎、東北豹種群，是溫帶森林生態(tài)系統(tǒng)的典型代表。海南熱帶雨林國(guó)家公園，保護(hù)面積4269平方公里，保存了我國(guó)最完整、最多樣的島嶼型熱帶雨林，是全球最瀕危的靈長(zhǎng)類動(dòng)物——海南長(zhǎng)臂猿的唯一分布地。武夷山國(guó)家公園，保護(hù)面積1280平方公里，實(shí)現(xiàn)了福建和江西區(qū)域武夷山生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)，擁有世界文化和自然“雙遺產(chǎn)”。
國(guó)家公園研究院院長(zhǎng)唐小平在近期的國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，將盡快研究出臺(tái)國(guó)家公園空間布局方案，選擇能夠代表國(guó)家形象、體現(xiàn)全球價(jià)值、國(guó)民認(rèn)同度高，又有獨(dú)特自然景觀和豐富科學(xué)內(nèi)涵的區(qū)域，作為國(guó)家公園的候選區(qū)，建立動(dòng)態(tài)開(kāi)放的國(guó)家公園儲(chǔ)備機(jī)制。
“下一步重點(diǎn)在青藏高原、黃河流域、長(zhǎng)江流域生態(tài)功能的重要區(qū)域，還有廣闊的海域創(chuàng)建國(guó)家公園。比如像黃河口、秦嶺、若爾蓋、南嶺、遼河等區(qū)域，我們將按照‘成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)’的原則，推動(dòng)后續(xù)的正式設(shè)立工作?！睋?jù)唐小平介紹，目前將組織編制好第一批國(guó)家公園的總體規(guī)劃，組建好公園的管理機(jī)構(gòu)，依據(jù)批復(fù)的邊界范圍進(jìn)行勘界立標(biāo)和自然資源資產(chǎn)的確權(quán)登記，按照每個(gè)國(guó)家公園的具體生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行有針對(duì)性的自然保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，做好保護(hù)和社區(qū)協(xié)調(diào)融合，加強(qiáng)保護(hù)站點(diǎn)、巡護(hù)監(jiān)測(cè)、科研宣教等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，引領(lǐng)整個(gè)自然保護(hù)地體系的發(fā)展。
按照生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度，我國(guó)自然保護(hù)地體系分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三個(gè)等級(jí)，其中國(guó)家公園保護(hù)強(qiáng)度、保護(hù)等級(jí)最高。國(guó)家公園由國(guó)家主導(dǎo)，屬國(guó)家事權(quán)，對(duì)跨行政區(qū)域、大尺度的自然空間進(jìn)行有效的規(guī)劃與管理需要國(guó)家統(tǒng)籌謀劃。
據(jù)唐小平介紹，設(shè)立國(guó)家公園，將整合各類各級(jí)自然保護(hù)地和周邊生態(tài)價(jià)值高的區(qū)域，破解部門、地方利益與行政體制的分割，有效解決交叉重疊、多頭管理的碎片化問(wèn)題，建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。
“從更深層的意義上講，國(guó)家公園是一種以未來(lái)人類生活空間鍛造為目標(biāo)的自然文化形態(tài)。國(guó)家公園是最美國(guó)土，兼有科研、教育和游憩功能，將為公眾提供更多貼近自然、認(rèn)識(shí)自然、享受自然的機(jī)會(huì)，為全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全民共享和世代傳承?！碧菩∑奖硎?。
管理升級(jí)和收入補(bǔ)償機(jī)制給國(guó)家公園帶來(lái)新曙光
國(guó)家林業(yè)和草原局（國(guó)家公園管理局）副局長(zhǎng)李春良在會(huì)上介紹，下一步，國(guó)家林業(yè)和草原局將重點(diǎn)設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)原真性和完整性保護(hù)，加快國(guó)家公園的立法進(jìn)程，全力提升監(jiān)測(cè)監(jiān)管水平，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，發(fā)揮地方政府和社會(huì)參與的積極性，讓老百姓在國(guó)家公園建設(shè)中得實(shí)惠。
據(jù)三江源國(guó)家公園負(fù)責(zé)人王湘國(guó)介紹，三江源加強(qiáng)對(duì)源頭山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)修復(fù)，構(gòu)建生物多樣性保護(hù)體系，完成三江源野生動(dòng)植物資源本底調(diào)查，建設(shè)野生動(dòng)物遷徙廊道，建設(shè)野生動(dòng)植物救護(hù)繁育中心和基因庫(kù)，嚴(yán)厲打擊野生動(dòng)植物偷盜、偷采、盜獵等違法行為。同時(shí)實(shí)行生態(tài)管護(hù)員“一戶一崗”全覆蓋，穩(wěn)定并擴(kuò)大生態(tài)管護(hù)員選聘范圍，使得高寒缺氧、遠(yuǎn)距離、大尺度區(qū)域得以有效地巡查管護(hù)，牧民從資源的利用者轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲纳鷳B(tài)守護(hù)者。
據(jù)武夷山國(guó)家公園福建片區(qū)負(fù)責(zé)人林雅秋介紹，武夷山國(guó)家公園福建片區(qū)實(shí)施電子票務(wù)、車輛智能調(diào)度、客流承載監(jiān)測(cè)、游客行為監(jiān)控；利用紅外相機(jī)、便攜設(shè)備、巡查記錄儀等技術(shù)裝備，實(shí)時(shí)調(diào)配巡護(hù)人員，有效處置突發(fā)事件。該地區(qū)通過(guò)生態(tài)公益林保護(hù)補(bǔ)償、天然商品林停伐補(bǔ)助、林權(quán)所有者補(bǔ)償?shù)日?，完成了重點(diǎn)區(qū)位商品林贖買3800多畝，按照生態(tài)公益林進(jìn)行保護(hù)與管理；通過(guò)實(shí)行景觀資源山林所有權(quán)、使用管理權(quán)“兩權(quán)分離”管理，7.76萬(wàn)畝集體山林建立與旅游收入聯(lián)動(dòng)遞增機(jī)制，平均每年村民“分紅”300多萬(wàn)元；對(duì)九曲溪竹筏游覽、環(huán)保觀光車、漂流等實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，公開(kāi)選聘1400多個(gè)村民從事生態(tài)保護(hù)、旅游服務(wù)等工作。
東北虎豹國(guó)家公園負(fù)責(zé)人侯翎介紹，通過(guò)開(kāi)展虎豹棲息地修復(fù)和林地清收，有序退出開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，生態(tài)修復(fù)4萬(wàn)多公頃面積，打通了虎豹遷徙通道，梅花鹿、棕熊、亞洲黑熊、水獺、獐、原麝、斑羚等野生動(dòng)物也得到了很好的恢復(fù)；通過(guò)生態(tài)護(hù)林員“一戶一崗”、替代生計(jì)培訓(xùn)等一系列民生項(xiàng)目，設(shè)置公益崗位10632個(gè)，累計(jì)發(fā)放野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償金額約560萬(wàn)元，老百姓得到了實(shí)惠、看到了希望，都積極投身保護(hù)工作。
而海南熱帶雨林國(guó)家公園負(fù)責(zé)人黃金城表示，通過(guò)人工促進(jìn)修復(fù)受損害的天然林和受干擾的次生林，逐步恢復(fù)熱帶雨林的生態(tài)系統(tǒng)，按照“一縣一策”的原則制定生態(tài)搬遷方案，對(duì)核心保護(hù)區(qū)1885人開(kāi)展生態(tài)搬遷，探索集體土地與國(guó)有土地的置換，解決搬遷土地“處置難”的問(wèn)題。
未來(lái)更多國(guó)家公園“成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)”
據(jù)唐小平介紹，2016年我國(guó)啟動(dòng)10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，2020年國(guó)家林草局委托第三方中國(guó)科學(xué)院牽頭進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收，考察的一是自然稟賦，二是體制試點(diǎn)完成情況?？傮w來(lái)看，這10個(gè)試點(diǎn)區(qū)基本都完成了體制試點(diǎn)各項(xiàng)任務(wù)，也取得了一些可復(fù)制、可借鑒的體制機(jī)制經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，但在完整性、連通性及管理體制、運(yùn)行機(jī)制或社區(qū)協(xié)調(diào)等方面存在差異。
唐小平表示，目前第一批5個(gè)正式設(shè)立的國(guó)家公園，符合國(guó)家公園設(shè)立的9項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在生態(tài)保護(hù)和修復(fù)方面見(jiàn)到了明顯的成效，而且認(rèn)真處置了一些礦業(yè)權(quán)、人工商品林等矛盾沖突，在社區(qū)形成了設(shè)立國(guó)家公園的共識(shí)。另外祁連山、神農(nóng)架、香格里拉普達(dá)措、錢江源、南山這5個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)接下來(lái)要進(jìn)一步完善管理體制，優(yōu)化邊界范圍，妥善解決矛盾沖突，“成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)”。
唐小平說(shuō)，按照現(xiàn)在的規(guī)劃，國(guó)家公園的核心保護(hù)區(qū)原則上只對(duì)科學(xué)研究、考察、監(jiān)測(cè)等活動(dòng)進(jìn)行開(kāi)放，而一般控制區(qū)則對(duì)公眾開(kāi)放，建設(shè)自然教育基地、科普基地、野外觀測(cè)點(diǎn)等，鼓勵(lì)開(kāi)展自然教育、自然游憩和生態(tài)體驗(yàn)活動(dòng)。除了公益性，經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)采取特許經(jīng)營(yíng)方式，根據(jù)環(huán)境容量合理確定每年每天訪客承載數(shù)量，建立門票預(yù)約制度，科學(xué)測(cè)算運(yùn)營(yíng)成本，體現(xiàn)公益屬性。
“處理好保護(hù)與發(fā)展的矛盾，是我們?cè)诮ㄔO(shè)國(guó)家公園過(guò)程中最關(guān)注的問(wèn)題，也是難度最大的問(wèn)題?！崩畲毫急硎?。
唐小平認(rèn)為，既要保護(hù)生態(tài)，又要安排好原住居民的生產(chǎn)生活。在國(guó)家公園內(nèi)原有的工礦企業(yè)、村鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，該退的要退，暫時(shí)不能退的可設(shè)過(guò)渡期有序退出，今后原住居民的生產(chǎn)生活都要在一般控制區(qū)里開(kāi)展。同時(shí)，引導(dǎo)原住居民綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)鼐用窕虍?dāng)?shù)仄髽I(yè)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，支持當(dāng)?shù)鼐用裨谶m宜的區(qū)域從事如林下經(jīng)濟(jì)、農(nóng)事體驗(yàn)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，引導(dǎo)和支持當(dāng)?shù)卣趪?guó)家公園的周邊或者入口建立一些入口社區(qū)，發(fā)展特色小鎮(zhèn)，提升公共服務(wù)水平。
“考慮到當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)鼐用褚驗(yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目退出受到的一些損失等因素，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也要向國(guó)家公園所在地區(qū)傾斜。同時(shí)，也要探索建立野生動(dòng)物致害補(bǔ)償保險(xiǎn)制度，完善生態(tài)護(hù)林員的選聘制度，鼓勵(lì)和吸引當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國(guó)家公園的保護(hù)和管理。”唐小平表示，通過(guò)借鑒國(guó)際上國(guó)家公園的成熟制度和國(guó)內(nèi)的成熟經(jīng)驗(yàn)，能使國(guó)家公園所在區(qū)域社會(huì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)處于良性互動(dòng)協(xié)調(diào)中，打造人與自然和諧共生的樣板。
世界上的國(guó)家公園
在全球范圍內(nèi)，被國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）認(rèn)可的國(guó)家公園超過(guò)6500個(gè)，僅美國(guó)和加拿大就超過(guò)100個(gè)。從1872年美國(guó)黃石公園建立以來(lái)，不同地域的國(guó)家公園承載起生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、鞏固生物多樣性的使命。
黃石國(guó)家公園大部分是美國(guó)聯(lián)邦管轄地而不隸屬于任何州，沒(méi)有復(fù)雜的土地所有權(quán)之爭(zhēng)。全美目前共有國(guó)家公園63個(gè)，已形成大體統(tǒng)一的審批和管理模式：由倡議人士提交議案，由國(guó)會(huì)審批通過(guò)，統(tǒng)一交由1916年成立的國(guó)家公園管理局（NPS）管理。經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自捐款，其余來(lái)自公園為游客提供的各種服務(wù)。
加拿大是世界上第二個(gè)正式建立國(guó)家公園的國(guó)家。1885年，加拿大在西部洛基山區(qū)建立地跨阿爾伯特省和不列顛哥倫比亞省的班夫國(guó)家公園，面積達(dá)26平方公里。1911年，加拿大通過(guò)《自治領(lǐng)森林保護(hù)區(qū)和公園法案》，正式成立加拿大公園管理局，這也是全球范圍內(nèi)第一個(gè)正式在編的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)。1922年，加拿大阿爾伯特省伍德布法羅國(guó)家公園承認(rèn)原住民在國(guó)家公園范圍內(nèi)的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活活動(dòng)為“國(guó)家公園保護(hù)的一部分”。
按照國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟的標(biāo)準(zhǔn)，大于10平方公里才能算“國(guó)家公園”。2016年，為慶祝建國(guó)150周年，加拿大聯(lián)邦政府在線發(fā)放名為“發(fā)現(xiàn)卡”的通行證，推動(dòng)“逛國(guó)家公園不要錢”，短短兩周內(nèi)就有900萬(wàn)人注冊(cè)申請(qǐng)，對(duì)公園環(huán)境的破壞極大，引起反思。
瑞典是最早設(shè)立國(guó)家公園的歐洲國(guó)家。德國(guó)直到1970年才設(shè)立第一個(gè)國(guó)家公園——巴伐利亞森林國(guó)家公園。德國(guó)國(guó)家公園秉持“讓自然順其自然”的保護(hù)理念，不進(jìn)行人為干預(yù)。德國(guó)的國(guó)家公園也有一些開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，一般建在公園周邊，或園區(qū)內(nèi)各個(gè)自然村落周邊，有承諾遵守生態(tài)和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)酒店，以及就地取材的特色餐館。
非洲如肯尼亞，早在1949年就建立了肯尼亞山國(guó)家公園，在1978年成為聯(lián)合國(guó)教科文組織人與生物圈規(guī)劃的一個(gè)生態(tài)保護(hù)區(qū)，1997年又入選世界遺產(chǎn)名錄。屬于東非大裂谷一部分的阿瓦什國(guó)家公園位于埃塞俄比亞阿法爾地區(qū)的南端，阿瓦什河使這塊面積827平方公里、大部分海拔900米以上的自然保護(hù)區(qū)，成為460多種鳥類以及合歡樹等各類動(dòng)植物的天堂。
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