2023-06-11 12:05:02 0
本報(bào)記者|田新元
“一河清水出中原,千回百轉(zhuǎn)入齊魯?!倍愣荒?月,《山東省人民政府河南省人民政府黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》在黃河流域率先建立了省際間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分,是落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。山東與河南簽署協(xié)議后不久,中央全面深化改革委員會(huì)第十九次會(huì)議審議通過了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)。二零二一年9月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《意見》,從完善分類補(bǔ)償制度、健全綜合補(bǔ)償制度、發(fā)揮市場機(jī)制作用等方面,明確了我國深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的路線圖和時(shí)間表。
用市場機(jī)制激發(fā)生態(tài)保護(hù)積極性
根據(jù)協(xié)議,山東、河南兩省最高補(bǔ)償資金規(guī)模為1億元,黃河流域首份省際間橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議誕生。
上世紀(jì)90年代以來,黃河流域水質(zhì)不斷惡化,主要支流幾乎均遭嚴(yán)重污染,干流總體中度污染。作為相對(duì)下游省份,河南和山東兩省既深受其害,也出現(xiàn)了權(quán)責(zé)厘定不清現(xiàn)象?!跋掠我贿吪盼?,一邊說,不是我們不保護(hù),是上游來水太糟糕。上游同樣一邊排污,一邊把水質(zhì)責(zé)任再往上段推。一段推一段,反正都是上游的‘鍋’?!庇袠I(yè)內(nèi)人士形象地說。
為解決這種問題,在各省區(qū)市的重要河流交界斷面上,國家設(shè)立了“在線水質(zhì)監(jiān)控系統(tǒng)”,對(duì)每個(gè)斷面設(shè)定考核目標(biāo)。劉莊國控?cái)嗝妫褪呛幽?、山東兩省的跨省界水質(zhì)監(jiān)測斷面。
根據(jù)約定,如果兩省交界的劉莊國控?cái)嗝嫠|(zhì)全年平均達(dá)到III類標(biāo)準(zhǔn),兩省互不補(bǔ)償;如果水質(zhì)在III類基礎(chǔ)上每改善一個(gè)水質(zhì)類別,山東要給河南6000萬元補(bǔ)償金;若水質(zhì)在III類基礎(chǔ)上惡化一個(gè)水質(zhì)類別,河南就要給山東6000萬元補(bǔ)償金。此外,劉莊國控?cái)嗝婺甓汝P(guān)鍵污染物指數(shù)每同比下降1個(gè)百分點(diǎn),山東省給予河南省100萬元補(bǔ)償;每同比上升1個(gè)百分點(diǎn),河南省給予山東省100萬元補(bǔ)償,該項(xiàng)補(bǔ)償上限為4000萬元。
黨的十八大以來,生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”總體布局,重要流域生態(tài)保護(hù)規(guī)劃相繼出臺(tái)??紤]到長江、黃河生態(tài)保護(hù)都涉及大流域治理,需要跨區(qū)域協(xié)同保護(hù),近些年來,跨省際流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正從點(diǎn)到面漸次鋪開,落地開花。
2011年,為保護(hù)新安江水源,浙江、安徽兩省就開始了國內(nèi)第一例生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。浙江省和安徽省約定,在監(jiān)測年度內(nèi),以兩省交界處水域?yàn)榭己藰?biāo)準(zhǔn),上游安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn),由下游浙江補(bǔ)償安徽1億元,劣于基本標(biāo)準(zhǔn),由安徽補(bǔ)償浙江1億元。此后,新安江流域水質(zhì)改善明顯。
2017~2020年,在充分借鑒新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,我國累計(jì)投入中央財(cái)政資金180億元,積極推動(dòng)赤水河、酉水、滁河、淥水、川渝長江干流及瀨溪河等跨省流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,協(xié)同治理的工作格局逐步形成。
2018年,國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合出臺(tái)《中央財(cái)政促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案》,推動(dòng)長江流域相鄰省份及省內(nèi)建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。二零二一年4月,《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》發(fā)布,流域補(bǔ)償政策支持范圍拓展到長江全流域19省份。
近年來,我國加快建立健全縱向與橫向相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。統(tǒng)計(jì)顯示,2016~2020年,中央財(cái)政安排重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金3524億元,在對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上,加大對(duì)“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶等生態(tài)功能重要區(qū)域的支持力度。
《意見》對(duì)發(fā)揮市場機(jī)制作用、加快推進(jìn)多元化補(bǔ)償進(jìn)行了專門規(guī)定,明確“合理界定生態(tài)環(huán)境權(quán)利,按照受益者付費(fèi)的原則,通過市場化、多元化方式,促進(jìn)生態(tài)保護(hù)者利益得到有效補(bǔ)償,激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性”。比如,對(duì)于完善市場交易機(jī)制,《意見》要求,在科學(xué)合理控制總量的前提下,建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度;逐步開展市場化環(huán)境權(quán)交易;加快建設(shè)全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場。
“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度要實(shí)現(xiàn)有效市場和有為政府的更好結(jié)合。補(bǔ)償本身體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)成本和收益,不再完全通過政府手段解決生態(tài)保護(hù)問題,而是通過更加透明、量化的市場機(jī)制實(shí)施,建立多方補(bǔ)償機(jī)制?!敝袊缈圃贺?cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任何代欣說。
構(gòu)建生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)關(guān)系
我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)歷經(jīng)了多年實(shí)踐,已經(jīng)在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,取得積極成效。但與此同時(shí),仍存在補(bǔ)償覆蓋范圍有限、政策重點(diǎn)不夠突出、獎(jiǎng)懲力度偏弱、相關(guān)主體協(xié)調(diào)難度大等問題。
為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),創(chuàng)造受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)恼攮h(huán)境,早在2016年,國務(wù)院辦公廳就印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》,國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等部門也聯(lián)合印發(fā)了《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》等文件,明確提出在資源開發(fā)、排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)抵消、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色標(biāo)識(shí)、綠色采購、綠色金融、綠色利益分享等領(lǐng)域建立市場化補(bǔ)償機(jī)制。
國家發(fā)展改革委2020年11月發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開征求意見稿)》明確提出,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式,對(duì)生態(tài)保護(hù)者因履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任所增加的支出和付出的成本,予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度安排。其立法目的是引導(dǎo)生態(tài)受益者履行補(bǔ)償義務(wù),激勵(lì)生態(tài)保護(hù)者保護(hù)生態(tài)環(huán)境,構(gòu)建生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)關(guān)系。
根據(jù)有關(guān)規(guī)劃,到2025年,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本完備;以生態(tài)保護(hù)成本為主要依據(jù)的分類補(bǔ)償制度日益健全,以提升公共服務(wù)保障能力為基本取向的綜合補(bǔ)償制度不斷完善,以受益者付費(fèi)原則為基礎(chǔ)的市場化、多元化補(bǔ)償格局初步形成,全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性顯著增強(qiáng),生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的局面基本形成。到2035年,適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本定型。
推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作制度化法制化
黃河保護(hù)法草案12月20日首次提請(qǐng)全國人大常委會(huì)會(huì)議審議。其中,草案把建立流域協(xié)調(diào)機(jī)制放在核心位置,形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃、重大事項(xiàng)的體制機(jī)制,為形成上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理的體制機(jī)制和相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)。
近年來,我國相繼出臺(tái)了一系列重要政策文件,黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度”。全國30個(gè)省份印發(fā)了健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施意見,推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)取得階段性進(jìn)展和實(shí)質(zhì)性成效。
《意見》提出,加快推進(jìn)法治建設(shè)。落實(shí)環(huán)境保護(hù)法、長江保護(hù)法以及水、森林、草原、海洋、漁業(yè)等方面法律法規(guī)。加快研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例,明確生態(tài)受益者和生態(tài)保護(hù)者權(quán)利義務(wù)關(guān)系。開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、重要流域及其他生態(tài)功能區(qū)相關(guān)法律法規(guī)立法研究,加快黃河保護(hù)立法進(jìn)程。鼓勵(lì)和指導(dǎo)地方結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件。加強(qiáng)執(zhí)法檢查,營造依法履行生態(tài)保護(hù)義務(wù)的法治氛圍。
全國政協(xié)委員、云南省隴川縣司法局王子樹鄉(xiāng)司法所所長段明龍?jiān)谌珖鴥蓵?huì)上建議,推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度法治化。一方面加快生態(tài)補(bǔ)償立法,固化生態(tài)補(bǔ)償成功模式和長效機(jī)制,確保生態(tài)補(bǔ)償制度充分發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展調(diào)節(jié)手段的作用。另一方面推進(jìn)西部生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長效化。建議建立和完善西部地區(qū)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的績效評(píng)價(jià)制度,完善西部生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制,提高西部地區(qū)禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
按照黨中央、國務(wù)院決策部署,為推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作制度化、法制化,國家發(fā)展改革委正在會(huì)同有關(guān)部門研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例,核心是把經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)證明行之有效的政策轉(zhuǎn)化為制度,推動(dòng)解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中的難點(diǎn)和堵點(diǎn),激勵(lì)生態(tài)保護(hù)者更好履行生態(tài)保護(hù)職責(zé),推動(dòng)我國生態(tài)文明建設(shè)向更高質(zhì)量發(fā)展。條例將吸納和提煉生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中普遍成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法,明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康?、定義和基本原則,就中央和地方各級(jí)政府開展的縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償活動(dòng)、地方政府間開展的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償活動(dòng)、社會(huì)各類主體參與的市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償活動(dòng)作出專門規(guī)定,進(jìn)一步落實(shí)國務(wù)院有關(guān)部門、地方各級(jí)政府和社會(huì)主體的義務(wù)和職責(zé)。
“人不負(fù)青山,青山定不負(fù)人?!币陨鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度“護(hù)綠”,讓保護(hù)者得到真正的實(shí)惠,沿著綠色發(fā)展之路奮勇前行,緊握生態(tài)文明“畫筆”,必將繪出一幅又一幅美麗中國新畫卷。
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