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中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者|邵鵬璐

日前，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》，提出要更好地落實(shí)預(yù)算法及其實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定，規(guī)范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力，并圍繞進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的目標(biāo)，明確了六個(gè)方面的重點(diǎn)改革措施：一是加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度，增強(qiáng)財(cái)政保障能力；二是規(guī)范預(yù)算支出管理，推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化；三是嚴(yán)格預(yù)算編制管理，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算完整性；四是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效管理，增強(qiáng)預(yù)算約束力；五是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性；六是增強(qiáng)財(cái)政透明度，提高預(yù)算管理信息化水平。
作為預(yù)算法最重要的配套落實(shí)文件，2020年10月1日其實(shí)施條例正式生效，對(duì)預(yù)算所涉及的各個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)都進(jìn)行了更為細(xì)化的解釋?zhuān)瑸樯罨A(yù)算制度改革和改進(jìn)預(yù)算實(shí)踐提供了參照?！霸诖嘶A(chǔ)上，《意見(jiàn)》進(jìn)一步針對(duì)預(yù)算管理制度改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)提出更為明確的工作方向和更為細(xì)化的解決方案?！敝凶C鵬元評(píng)級(jí)研究員袁荃荃表示。

遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量

在本次《意見(jiàn)》加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性中，提到地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控與化解相關(guān)問(wèn)題，再次引發(fā)市場(chǎng)關(guān)注?！兑庖?jiàn)》提出清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算?！啊兑庖?jiàn)》中關(guān)于地方政府融資平臺(tái)政策的表述與此前政策一以貫之并更加嚴(yán)格，彰顯防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決心?！敝行抛C券固定收益首席分析師明明表示。
針對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，《意見(jiàn)》重申要堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量，具體舉措包括：強(qiáng)化國(guó)有企事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全地方政府及其部門(mén)向企事業(yè)單位撥款機(jī)制，嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)；嚴(yán)禁地方政府通過(guò)金融機(jī)構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債；嚴(yán)禁金融機(jī)構(gòu)要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門(mén)出具擔(dān)保性質(zhì)文件或簽署擔(dān)保性質(zhì)協(xié)議；清理規(guī)范融資平臺(tái)，剝離其政府融資職能，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算；加強(qiáng)督查審計(jì)問(wèn)責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責(zé)制和債務(wù)問(wèn)題倒查機(jī)制。
上一輪隱性債務(wù)置換在2018年基本結(jié)束之后，隱性債務(wù)潛在規(guī)模仍然較高，償債壓力較大，在防風(fēng)險(xiǎn)的總基調(diào)下，隱性債務(wù)化解置換的必要性仍然存在。若地方債置換隱性債務(wù)顯性化，可發(fā)揮地方債功能幫助防范尾部風(fēng)險(xiǎn)。明明分析表示：一是可以幫助債務(wù)壓力較大的地區(qū)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范和加速隱性債務(wù)置換進(jìn)程，幫助防范和化解尾部風(fēng)險(xiǎn)；二是可以充分發(fā)揮地方債功能，豐富隱性債務(wù)置換方案，全方位化解隱性債務(wù)問(wèn)題；三是地方債務(wù)顯性化也有助于金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本助力隱性債務(wù)化解。

完善專(zhuān)項(xiàng)債券管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡

“需注意的是，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅包括隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也包括顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由城投公司等非政府類(lèi)主體的舉債行為所致，顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則由地方政府發(fā)債行為所致，主要是由發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債所致，原因在于各地在組織專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行工作中存在將不成熟的項(xiàng)目包裝成看似靠譜的項(xiàng)目、刻意美化項(xiàng)目收益的預(yù)測(cè)結(jié)果等問(wèn)題，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)債的償債風(fēng)險(xiǎn)被人為擴(kuò)大?！痹踯醣硎尽?br/>針對(duì)顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，《意見(jiàn)》提出完善專(zhuān)項(xiàng)債券管理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)項(xiàng)債必須用于有一定收益的公益性建設(shè)項(xiàng)目，具體措施包括：建立健全專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目全生命周期收支平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡；在產(chǎn)品設(shè)計(jì)上，要求債券期限與項(xiàng)目期限相匹配；在本息償付上，要求項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入、專(zhuān)項(xiàng)收入及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)，確保到期本息順利償付。
袁荃荃表示，總體來(lái)看，《意見(jiàn)》繼續(xù)堅(jiān)持底線思維，在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控方面推出了一套全面且嚴(yán)厲的制度“組合拳”。盡管諸多舉措都在以往的規(guī)章制度中有提及，但此次重申仍然意義重大，顯示了中央對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高度重視，同時(shí)也預(yù)示著早前執(zhí)行效果不顯著的一些監(jiān)管舉措可能會(huì)加碼、增效。
二零二一年地方債有望平滑供給，二季度新增債券仍是全年高點(diǎn)。明明表示，地方債發(fā)行市場(chǎng)化水平將繼續(xù)提升，地方債發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項(xiàng)目差異。未來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)債券的信息披露與利率市場(chǎng)化水平也會(huì)出現(xiàn)一定程度的關(guān)聯(lián)，各省級(jí)財(cái)政部門(mén)也將對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券的后期管理給予高度重視。

地方政府與城投公司之間的關(guān)系將進(jìn)一步明朗

“《意見(jiàn)》在深化預(yù)算管理制度改革層面，確實(shí)將很多工作落到了細(xì)節(jié)、落到了實(shí)處。毫無(wú)疑問(wèn)，在不久的將來(lái)，我國(guó)財(cái)政預(yù)算將不斷趨向于精細(xì)化管理，預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性將持續(xù)強(qiáng)化，預(yù)算執(zhí)行的效益和透明度也將顯著改觀?！痹踯醣硎?。
對(duì)于城投公司而言，在預(yù)算法及其實(shí)施條例、《意見(jiàn)》共同構(gòu)筑的監(jiān)管框架之下，地方政府在標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期中的各個(gè)環(huán)節(jié)都將更加合法合規(guī)地開(kāi)展工作，同時(shí)在舉債上也將以發(fā)行地方政府債的形式而非通過(guò)繞道融資平臺(tái)等其他違規(guī)渠道來(lái)進(jìn)行。另外，對(duì)項(xiàng)目納入預(yù)算也設(shè)定了更高的門(mén)檻，管理上更為嚴(yán)格。袁荃荃表示，這意味著地方政府與城投公司之間的關(guān)系將進(jìn)一步趨于明朗：一方面，地方政府無(wú)法再將城投公司作為自身的融資工具，也難以再用行政指令來(lái)安排城投公司承接項(xiàng)目；另一方面，城投公司無(wú)法再靠政府信用，債務(wù)償還也將難以得到地方政府的兜底。換言之，在項(xiàng)目承接、外源融資、債務(wù)償還等方方面面，城投公司都將與地方政府保持“界限感”，權(quán)責(zé)越來(lái)越清晰，灰色地帶越來(lái)越少。這種情況下，城投債的信用特征將發(fā)生變化，“信仰”的光環(huán)必然會(huì)趨于淡化。