2024-02-12 18:05:02 0
山東省政府新聞辦近日召開新聞發(fā)布會(huì)，邀請(qǐng)山東省相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹“加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”山東省二零二一年度審計(jì)重點(diǎn)工作情況，并回答記者提問。圖為新聞發(fā)布會(huì)現(xiàn)場。（資料圖片）劉勰/攝
谷旭婷
政策跟蹤審計(jì)產(chǎn)生于國家治理的需求，其方向取決于國家治理目標(biāo)，其制度形態(tài)取決于國家治理模式。近年來，我國包括跟蹤審計(jì)在內(nèi)的國家審計(jì)體制逐步完善，審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)不斷優(yōu)化。前不久新修訂的審計(jì)法將國家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施貫徹落實(shí)情況納入了審計(jì)范圍，明確了政策跟蹤審計(jì)的法律地位，意義重大。本文重點(diǎn)研究我國政策跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀、存在的問題并提出相關(guān)完善建議。
政策跟蹤審計(jì)實(shí)施及作用
政策跟蹤審計(jì)（全稱為“國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)”），是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)貫徹落實(shí)國家重大政策措施的具體部署、執(zhí)行進(jìn)度、實(shí)際效果和宏觀調(diào)控部署情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，揭示政策措施落實(shí)中突出的問題，分析原因，便于及時(shí)整改糾正，以提升政策執(zhí)行效果，促進(jìn)政令暢通和經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康運(yùn)行。
在工作安排上，審計(jì)署統(tǒng)領(lǐng)組織協(xié)調(diào)工作，相關(guān)業(yè)務(wù)司主要負(fù)責(zé)專題審計(jì)，審計(jì)署派出局、特派辦和地方審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)政策跟蹤審計(jì)的具體任務(wù)。政策跟蹤審計(jì)的對(duì)象，主要包括中央部門和中央企業(yè)（含金融企業(yè)）、各級(jí)地方政府，必要時(shí)延伸至審計(jì)相關(guān)單位和社會(huì)組織等。針對(duì)中央部門和中央企業(yè)的政策跟蹤審計(jì)由各相關(guān)業(yè)務(wù)司、派出局和特派辦實(shí)施，地方政府方面由特派辦和地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)受雙重領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)業(yè)務(wù)層面主要受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，行政事務(wù)層面主要受本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)署直接派出機(jī)構(gòu)，以及規(guī)定地方審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)主要受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，有助于保證政策跟蹤審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。
從2014年起，審計(jì)署規(guī)范政策跟蹤審計(jì)工作，堅(jiān)持全國一盤棋的工作思路，聚焦重大決策部署的落實(shí)情況，查處問題，督促整改，公告審計(jì)結(jié)果，充分發(fā)揮了審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。有學(xué)者實(shí)證肯定了政策跟蹤審計(jì)對(duì)減稅降稅政策落實(shí)以及促進(jìn)地區(qū)宏觀稅負(fù)下降的重要作用；還有學(xué)者指出政策跟蹤審計(jì)的點(diǎn)名糾偏機(jī)制能有效降低地區(qū)企業(yè)制度性交易成本，保障深化“放管服”改革和簡政放權(quán)等政策的有效落實(shí)。
政策跟蹤審計(jì)成效及存在問題
我國政策跟蹤審計(jì)時(shí)效性較強(qiáng)，審計(jì)署定期披露各季度政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告，審計(jì)內(nèi)容全面深化，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾“參與式治理”奠定了基礎(chǔ)。
審計(jì)署發(fā)布的跟蹤審計(jì)結(jié)果顯示，我國政策措施落實(shí)情況較好，但仍存在薄弱環(huán)節(jié)。比如，政策宣傳不到位、機(jī)關(guān)與相關(guān)單位溝通協(xié)調(diào)不足，導(dǎo)致減稅降費(fèi)等政策未能充分落實(shí)；政策內(nèi)容執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各地政策支持對(duì)象的納入范圍不同，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，影響政策的普適性及地方執(zhí)行部門或機(jī)構(gòu)的積極性；涉及資金下達(dá)的，例如中央直達(dá)資金和城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，在預(yù)算分配、資金調(diào)撥、資金使用方面都存在不及時(shí)、不合規(guī)或不精準(zhǔn)的現(xiàn)象，反映出執(zhí)行部門項(xiàng)目細(xì)化等前期準(zhǔn)備不足、分配安排脫節(jié)于實(shí)際需求和監(jiān)管不到位。
上述政策措施落實(shí)中存在的問題，一定程度上也反映出政策跟蹤審計(jì)實(shí)施中的諸多不足。事前預(yù)防機(jī)制缺失、事中糾正機(jī)制不力、事后問責(zé)機(jī)制不健全是我國政策跟蹤審計(jì)的三大癥結(jié)。
首先，我國跟蹤審計(jì)側(cè)重于“事后”審計(jì)，“事前”“事中”的審計(jì)力度較輕，導(dǎo)致跟蹤審計(jì)的預(yù)防功能缺位，存在明顯的“滯后”特征。其次，政策執(zhí)行中部分措施配套協(xié)調(diào)不夠，相關(guān)機(jī)制還不完善，亟須進(jìn)一步研究解決。再次，“事后”也大多數(shù)僅限于財(cái)務(wù)審計(jì)，且未建立起成熟的問責(zé)機(jī)制。具體來說，我國現(xiàn)階段政策跟蹤審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)集中于資金使用狀況，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化資金使用結(jié)構(gòu)和規(guī)范資金使用管理，基本不涉及對(duì)政策本身的評(píng)價(jià)。實(shí)踐中多數(shù)仍是以真實(shí)性、合規(guī)性和合法性為主的財(cái)務(wù)審計(jì)，尚未深入涉及關(guān)注經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益型的績效審計(jì)。除了經(jīng)濟(jì)維度，環(huán)境和社會(huì)維度的效益也應(yīng)加以考慮，否則可能有損政策績效審計(jì)的力度和深度。績效評(píng)價(jià)工作開展方面，未按規(guī)定同步分解績效指標(biāo)、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)不合理及自評(píng)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等問題也有待解決。
政策跟蹤審計(jì)若干完善建議
針對(duì)以上問題，本文提出以下幾點(diǎn)建議。
——優(yōu)化審計(jì)運(yùn)行機(jī)制，完善審計(jì)工作流程。完整的政策跟蹤審計(jì)工作應(yīng)該包含三方面：事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后問責(zé)，即覆蓋政策制定、執(zhí)行和評(píng)價(jià)實(shí)施結(jié)果的全過程。
其一，事前預(yù)防的目的是“防未病”，政策制定的科學(xué)性和可操作性是政策實(shí)施績效的前提保障。黨的十八大以來，我國提倡大力開展研究型審計(jì)。審計(jì)實(shí)質(zhì)上就是研究工作，研究貫穿審計(jì)項(xiàng)目始終。作為政策落實(shí)的第一位監(jiān)督者，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用審計(jì)理念當(dāng)好政策謀士。審計(jì)署和地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以幫助政策措施落實(shí)部門綜合考慮地區(qū)的自然環(huán)境、區(qū)位、市場等因素，做好前期調(diào)研、充分論證，不可盲目照搬其他地方的經(jīng)驗(yàn)做法。包括預(yù)測政策措施執(zhí)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)、可能發(fā)生的困難，積極準(zhǔn)備解決方案；最好設(shè)置預(yù)警指標(biāo)，以便在政策落實(shí)中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并糾正。畢竟，一味地找問題不是最終目的，及時(shí)有效地落實(shí)政策措施才是根本。
其二，事中監(jiān)督的作用是“治已病”，即揭示違法違紀(jì)問題，實(shí)時(shí)關(guān)注政策落實(shí)過程中出現(xiàn)的新狀況、新問題并積極應(yīng)對(duì)。關(guān)注政策協(xié)調(diào)性是事中審計(jì)的重要工作，比如短期政策是否符合長期發(fā)展規(guī)劃，同一領(lǐng)域的政策是否連貫，不同政策間是否銜接協(xié)調(diào)，對(duì)于不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，必須及時(shí)通報(bào)反映。若僅側(cè)重“事后”審計(jì)，只能馬后炮地指出政策項(xiàng)目實(shí)施中的問題，卻無法挽回本可避免的損失。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行其他類別審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)關(guān)注并有意識(shí)地與當(dāng)前重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施聯(lián)系起來。比如，審計(jì)人員在開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，結(jié)合被審計(jì)單位職責(zé)權(quán)限，對(duì)該單位所涉及落實(shí)重大政策措施情況加以重點(diǎn)關(guān)注，將預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政財(cái)務(wù)收支等常規(guī)問題進(jìn)一步轉(zhuǎn)換到政策措施落實(shí)層面來考量。
其三，事后問責(zé)是指評(píng)估政策執(zhí)行效果，量化目標(biāo)與執(zhí)行效果之間的差距，對(duì)政策調(diào)整和修正提出意見，監(jiān)督后續(xù)整改工作，并對(duì)相關(guān)責(zé)任方的責(zé)任落實(shí)提出建議，形成對(duì)政策執(zhí)行的反饋機(jī)制和問題倒逼機(jī)制。如果政策跟蹤審計(jì)只停留在審計(jì)層面，對(duì)問題單位進(jìn)行簡單的批評(píng)教育，難以提高審計(jì)部門的公信力，也不利于提升政府管理效率與效果。因此，審計(jì)署有必要加強(qiáng)針對(duì)整改行動(dòng)的跟蹤督查，進(jìn)一步明確各方整改責(zé)任。對(duì)整改不力的，及時(shí)采取約談、通報(bào)批評(píng)等措施，直至追究法律責(zé)任，并加入到領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免及獎(jiǎng)懲依據(jù)中，以增強(qiáng)跟蹤審計(jì)追責(zé)的硬約束，推動(dòng)政策跟蹤審計(jì)結(jié)果問責(zé)的常態(tài)化和長效化。
——加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，引進(jìn)專業(yè)人才。政策跟蹤跨時(shí)長，不同階段的任務(wù)要求不一致，不同時(shí)期的安排造成人員流動(dòng)性較大。不同政策的審計(jì)目標(biāo)、重點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)也各異。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著力提升政府審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)，既要掌握審計(jì)基本理論和過程，也要充分領(lǐng)悟國家政策的核心思想和落實(shí)方法，時(shí)刻關(guān)注政策動(dòng)態(tài)。尤其是一線審計(jì)人員，應(yīng)梳理清楚政策出臺(tái)的背景和發(fā)展演變，提升政策理論水平，突破財(cái)務(wù)專業(yè)的慣性思維；了解被審計(jì)單位落實(shí)政策措施的具體背景和過程，能夠換位思考，與被審計(jì)單位進(jìn)行有理和有力的溝通。
適時(shí)引入審計(jì)與非審計(jì)專業(yè)的專家進(jìn)行輔助，比如，聘請(qǐng)掌握政治學(xué)、生態(tài)學(xué)及計(jì)算機(jī)技術(shù)的專家學(xué)者參與實(shí)踐，既能為審計(jì)項(xiàng)目階段的評(píng)價(jià)分析提供指導(dǎo)和幫助，又利于從理論層次分析制約政策落實(shí)的根本原因，撰寫調(diào)研報(bào)告和科研論文等研究成果進(jìn)行總結(jié)推廣。對(duì)非涉密的政策項(xiàng)目，可以考慮與社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)合作，這樣既能保證審計(jì)獨(dú)立性，又能提高社會(huì)監(jiān)督力度，緩解“內(nèi)部監(jiān)督”的矛盾。
——建立信息共享平臺(tái)，更新審計(jì)技術(shù)。隨著政策跟蹤審計(jì)的開展，審計(jì)內(nèi)容愈加復(fù)雜，審計(jì)對(duì)象越發(fā)廣泛，傳統(tǒng)的審計(jì)方法難以滿足要求。大數(shù)據(jù)在政策跟蹤審計(jì)中的提質(zhì)增效作用不斷凸顯。部分機(jī)關(guān)單位開始使用大數(shù)據(jù)技術(shù)，但不同的部門引進(jìn)的信息系統(tǒng)可能不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)信息的呈現(xiàn)與排列方式各異，導(dǎo)致審計(jì)人員必須費(fèi)時(shí)費(fèi)力對(duì)收集的原始信息展開預(yù)處理，嚴(yán)重影響審核工作的快速開展。大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)是整合信息庫，包括政策配套系統(tǒng)產(chǎn)生的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、關(guān)聯(lián)系統(tǒng)產(chǎn)生的同類數(shù)據(jù)和其他具有交叉對(duì)比價(jià)值的數(shù)據(jù)。解決政府?dāng)?shù)據(jù)分散、垂直化的缺陷，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共通和分類、分級(jí)化管理，需要多部門通力合作。提升數(shù)據(jù)共享水平，將有利于審計(jì)人員開展遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)分析，提高跟蹤審計(jì)效率。提高數(shù)據(jù)易得易用性，還能進(jìn)一步增強(qiáng)部門的協(xié)調(diào)互動(dòng)，促進(jìn)公共政策的一致性和連貫性，從而實(shí)現(xiàn)國家重大政策措施社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的更大化。
未來隨著新審計(jì)法的實(shí)施，相信在維護(hù)風(fēng)清氣正的政治環(huán)境、保持平穩(wěn)健康的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和創(chuàng)造國泰民安的社會(huì)環(huán)境方面，不斷完善的政策跟蹤審計(jì)將充分發(fā)揮出重要作用。
（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）
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